Agil Oktaryal
Peneliti Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia serta Pengajar Sekolah Tinggi Hukum Indonesia Jentera

Keinginan Presiden Joko Widodo alias Jokowi memangkas regulasi di sektor ekonomi dan investasi melalui pendekatan omnibus law, atau mencabut banyak peraturan dengan satu undang-undang, akhir-akhir ini diikuti oleh banyak kementerian, lembaga, dan komisi di Dewan Perwakilan Rakyat. Rencananya, ide itu juga digunakan untuk memangkas rimba regulasi di sektor lain.

Indonesia memang sedang dilanda hiper-regulasi. Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) mencatat, pada masa pemerintahan Jokowi hingga November 2019, telah terbit 10.180 regulasi. Rinciannya, 131 undang-undang, 526 peraturan pemerintah, 839 peraturan presiden, dan 8.684 peraturan menteri.

Hal ini berdampak pada tumpang-tindihnya aturan, menghambat akses layanan publik, dan menimbulkan ketidakpastian hukum. Contohnya, proses pra-pendaftaran untuk memulai usaha saja diatur oleh sembilan undang-undang, dua peraturan pemerintah, empat peraturan presiden, dan 20 peraturan menteri. Akibatnya, untuk memulai usaha saja membutuhkan banyak biaya, waktu, dan prosedur yang harus dilalui.

Tak mengherankan jika kemampuan pemerintah dalam membentuk serta mengimplementasikan kebijakan dan peraturan untuk mendorong pembangunan sektor usaha dinilai rendah dibanding negara lain. Indeks dari Bank Dunia yang mengukur kemampuan tersebut memperlihatkan skor mutu regulasi Indonesia sejak 1996 hingga 2017 selalu berada di bawah nol (dari skala -2,5 hingga 2,5). Bahkan, di kawasan Asia Tenggara, pada 2017, Indonesia hanya menempati posisi kelima dengan skor -0,11, tertinggal jauh dari Singapura yang memiliki skor 2,12 di peringkat pertama.

Melihat fakta itu, keinginan pemerintah dan DPR untuk menyederhanakan jumlah regulasi tentu menjadi masuk akal. Tapi apakah penyederhanaan regulasi di segala sektor harus dan mesti dilakukan melalui pendekatan omnibus law?

Sejatinya, omnibus law bukanlah teknik yang terlalu istimewa. Indonesia pernah menerapkan konsep ini ketika membentuk Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor I/MPR/2003. Pembentukan ketetapan ini dinilai tak partisipatif dan dimonopoli oleh MPR. Sekarang teknik itu mulai dilupakan dan Indonesia beralih ke pendekatan kodifikasi atau pencabutan, perubahan, atau pembatalan undang-undang, yang didahului dengan tahap pemantauan dan evaluasi untuk menyederhanakan regulasi.

Teknik omnibus law sebenarnya lebih dikenal di negara yang menganut sistem common law, seperti Amerika Serikat, Filipina, Australia, dan Inggris. Di Amerika, teknik ini memungkinkan suatu rancangan undang-undang terpadu (omnibus bill), yang berisi perubahan atau bahkan penggantian beberapa undang-undang sekaligus, diajukan ke parlemen untuk mendapat persetujuan dalam satu kesempatan pengambilan keputusan. Kelebihan undang-undang ini hanyalah dan tak lebih dari sifatnya yang multisektor dan waktu pembahasannya yang bisa lebih cepat daripada pembentukan undang-undang biasa. Kelebihan inilah yang mengandung bahaya jika diterapkan di negara civil law demokratis seperti Indonesia.

Pertama, omnibus law berpotensi mengabaikan ketentuan formal pembentukan undang-undang. Sifatnya yang cepat dan merambah banyak sektor dikhawatirkan akan menerobos beberapa tahapan dalam pembentukan undang-undang, baik di tingkat perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, maupun pengundangan. Pelanggaran ini bertentangan dengan prinsip negara hukum yang menghendaki segala tindakan pemerintah didasari hukum.

Kedua, omnibus law mempersempit keterbukaan dan partisipasi publik dalam pembentukan undang-undang. Dalam praktik di beberapa negara, pembentukan undang-undang omnibus law didominasi oleh pemerintah atau DPR. Materi dan waktu pengerjaannya pun bergantung pada instansi tersebut. Biasanya undang-undang diusahakan selesai secepat mungkin, bahkan hanya dalam satu kesempatan pengambilan keputusan. Akibatnya, ruang partisipasi publik menjadi kecil, bahkan hilang. Padahal prinsip keterbukaan dan partisipasi dalam membuat undang-undang adalah roh utama dalam negara demokratis. Pelanggaran atas prinsip ini tentu sangat mengkhawatirkan.

Ketiga, omnibus law bisa menambah beban regulasi jika gagal diterapkan. Dengan sifatnya yang mencakup lebih dari satu aspek yang digabung menjadi satu undang-undang, pembahasan undang-undang omnibus law dikhawatirkan tidak komprehensif. Pembahasan akan berfokus pada undang-undang omnibus law dan melupakan undang-undang yang akan dicabut, yang akan menghadirkan beban regulasi lebih kompleks. Misalnya, bagaimana dampak turunan dari undang-undang yang dicabut, dampak terhadap aturan pelaksanaannya, dan implikasi praktis di lapangan. Belum lagi jika undang-undang omnibus law ini gagal diterapkan dan membuat persoalan regulasi semakin runyam. Dalih lex posterior derogat legi priori (hukum baru mengesampingkan hukum lama) saja tidak cukup karena menata regulasi tidak bisa dengan pendekatan satu asas.

Dengan segala bahaya yang mengintai itu, kita harus berhati-hati dan kembali menimbang apakah akan menggunakan omnibus law untuk tujuan menata regulasi. Jika hanya akan mengancam dan mencederai prinsip-prinsip demokratis, sebaiknya niat tersebut ditiadakan sama sekali.