M. Aulia Guzasiah
Peneliti The Indonesian Institute

Tahun ini kita memperingati peristiwa reformasi yang telah memasuki usia 21 tahun. Peristiwa itu merupakan salah satu momentum penting yang menjadi suluh perubahan dalam merestrukturisasi tata kelola negara dan pemerintahan ke arah yang lebih demokratis dan desentralistis.

Salah satu perubahan itu adalah pemberian otonomi daerah seluas-luasnya. Ini sebagai tuntutan atas trauma penyelenggaraan urusan pemerintahan pada masa lalu yang begitu tersentralisasi oleh pemerintah pusat sehingga memiskinkan inisiatif dan mematikan pembangunan di daerah.

Tuntutan itulah yang kemudian dapat dilihat dalam cetak biru Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang diterbitkan pada 7 Mei 1999. Undang-undang itu menjadi fondasi sekaligus penanda bahwa keran era otonomi luas telah dibuka selebar-lebarnya.

Setelah itu, terjadi pembentukan peraturan daerah secara besar-besaran yang begitu semrawut. Berdasarkan data Kementerian Dalam Negeri, Gofar (2003) mencatat, hingga akhir 2003 setidaknya telah terbit sekitar 10 ribu peraturan daerah yang hanya berisi kecenderungan untuk meningkatkan pendapatan asli daerah, yang tidak jarang tumpang-tindih dengan peraturan yang lebih tinggi dan membebani masyarakat. Peraturan itu juga menyulitkan dunia usaha karena mewajibkan pebisnis membayar sejumlah pungutan pajak dan retribusi tertentu.

Banyak faktor yang membuat hal itu terjadi. Indikasi yang paling kuat adalah buramnya batasan otonomi luas yang diberikan kepada daerah. Ini diperparah dengan minimnya atau tiadanya pengawasan preventif terhadap pembentukan peraturan daerah.

Meski Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dicabut pada 2004 dan digantikan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang kembali mengatur pranata pengawasan preventif, permasalahan di daerah tidak kemudian dapat diselesaikan. Undang-undang baru itu malah menimbulkan permasalahan "baru", yakni merebaknya korupsi oleh kepala daerah, yang sebelumnya marak dilakukan oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Masalah tersebut hanya dua dari sejumlah masalah yang mengemuka selama keran era otonomi luas dibuka. Semuanya sebenarnya bermuara pada perkara hubungan pusat dan daerah yang bertumpu pada sistem ajaran rumah tangga (ART) yang tepat.

Meski sempat mengundang banyak keluhan dari berbagai daerah, Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang berlaku saat ini jauh lebih mencirikan esensi negara kesatuan tanpa melupakan prinsip desentralisasi. Hal ini sebagaimana terkandung dalam ART, yang tidak hanya menetapkan urusan-urusan pangkal yang menjadi urusan pemerintah pusat, tapi juga merinci urusan-urusan pemerintahan yang akan dibagi kepada daerah untuk dapat mengelolanya secara otonom dan mandiri. Undang-undang ini juga mengatur pranata pengawasan yang jauh lebih komprehensif dan tegas dalam pembentukan peraturan daerah.

Undang-undang tersebut juga mengakomodasi pranata pengawasan represif berupa pembatalan peraturan daerah. Ia dapat menindak segala kemungkinan penyalahgunaan peraturan daerah yang mengesampingkan peraturan yang lebih tinggi serta kepentingan umum dan kesusilaan.

Sayangnya, pasal yang mendasari kewenangan pengawasan tersebut dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi pada 2017. Pasal itu dinilai telah menyimpangkan logika negara hukum dan otonomi daerah serta menegasikan peran dan fungsi Mahkamah Agung sebagai lembaga yang berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

Padahal, dalam hukum administrasi, pengawasan tersebut lazim dikenal sebagai pengawasan administratif. Presiden, sebagai gambaran dari pemerintah pusat dan organ kenegaraan di tingkat lebih tinggi yang memegang kekuasaan pemerintahan, berwenang mengawasi daerah otonom sebagai organ kenegaraan tingkat lebih rendah yang lahir dari prinsip pemencaran kekuasaan dan wewenang pemerintahan.

Jadi, putusan Mahkamah tersebut merupakan sebuah kekeliruan, yang tak ubahnya pisau yang berpotensi memotong perekat dan merusak keseimbangan bandul otonomi dan negara kesatuan. Sebagaimana pernyataan Manan (1994), "Sisi pengawasan berfungsi sebagai perekat sekaligus penyeimbang agar bandul kebebasan otonomi tidak bergerak begitu jauh sehingga mengurangi bahkan mengancam kesatuan."

Pranata pengawasan tersebut sudah seharusnya diatur kembali, entah dengan merevisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah ataupun melalui peraturan yang lebih rendah, seperti peraturan pemerintah atau peraturan presiden. Pranata pengawasan ini tidak hanya diperlukan untuk mengontrol kebebasan berotonomi daerah, tapi juga sebagai pengingat bahwa kemandirian dan kebebasan tersebut bukanlah sesuatu yang datang dari ruang hampa tanpa disertai dengan tanggung jawab.