Baru-baru ini muncul pernyataan yang mengejutkan tentang rencana presiden Jokowi untuk membubarkan sejumlah lembaga negara. Menurut Kepala Staf Presiden Moeldoko, Badan Restorasi Gambut (BRG) termasuk satu dari 18 lembaga negara yang dibentuk berdasarkan Peraturan Presiden (perpres) ataupun Peraturan Presiden (PP) yang sedang dipertimbangkan untuk dibubarkan. Di satu sisi, tidak dapat disangkal bahwa berdasarkan Peraturan Presiden nomor 1 tahun 2016 tentang pembentukan BRG, masa berlakunya lembaga ini akan berakhir pada tanggal 31 Desember 2020. Namun, di sisi lain, apabila BRG akhirnya benar-benar dibubarkan, memuncul pertanyaan serius tentang komitmen pemerintah Jokowi dalam mendukung strategi penurunan emisi Gas Rumah Kaca yang bersumber dari konversi dan kerusakan lahan dan hutan, khususnya kawasan gambut.

Dalam sejumlah media, pemerintah menjelaskan salah satu hal yang dijadikan alasan mengapa BRG akan dibubarkan adalah karena banyak tugas lembaga BRG ini yang tumpang tindih dengan tugas kementerian dan lembaga pemerintah lain yang sudah ada. Persoalan kebakaran hutan, misalnya, menurut Kepala Staf Presiden Moeldoko, sebaiknya diserahkan ke Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB), sementara untuk mengoptimalkan pemanfaatan gambut untuk pertanian, menurutnya itu tumpang tindih dengan tugasnya Kementerian Pertanian. Pertanyaannya apakah dengan membubarkan BRG pemerintah dapat menjamin adanya pengelolaan gambut yang lebih baik? Apakah pembubaran BRG itu malah berarti semakin menguatkan indikasi rendahnya komitmen pemerintah Jokowi dalam strategi terkait dengan mitigasi perubahan iklim?

Sejarah pembentukan BRG dan mengapa lembaga ini dibentuk sangat terkait dengan strategi mitigasi perubahan iklim dimana persentase terbesar emisi Indonesia bersumber dari konversi tak terkendali dari kawasan hutan dan gambut yang akibat dari kebijakan pertanian dan perkebunan atau kegiatan pembangunan lainnya, serta akibat dari kebakaran hutan terutama yang terjadi di kawasan lahan gambut. BRG dibentuk setelah sebelumnya pemerintahan Jokowi membubarkan Badan Pengelola REDD+ yang dibentuk oleh pemerintahan sebelumnya. Apabila BRG nantinya jadi dibubarkan, dan kebijakan penggantinya jauh lebih buruk, maka keputusan ini dapat dimaknai oleh banyak pihak sebagai rendahnya komitmen pemerintahan Jokowi dan tidak adanya kesungguhan pemerintahnya untuk memperkuat strategi mitigasi untuk mengatasi masalah perubahan iklim. Setidaknya ada tiga hal yang mendasari argumentasi ini yang akan saya jelaskan satu persatu di bawah ini.

Pertama, semenjak pemerintah Indonesia membentuk Satuan Tugas REDD+ di tahun 2010, persoalan kelembagaan selalu menjadi isu penting yang menjadi bahan pemikiran dan perhatian serius dari mereka yang berharap adanya perbaikan pengelolaan kawasan hutan dan lahan di Indonesia. Pentingnya membuat terobosan kelembagaan ini terlihat jelas dari pembelajaran mengamati hasil kerja Satuan Tugas REDD+ pada waktu itu. Satuan Tugas REDD+ dibawah kepemimpinan Dr. Kuntoro Mangkusubroto banyak melakukan kerja terobosan untuk mengatasi masalah tata kelola kawasan hutan yang rumit pada waktu itu. Salah satu contoh terobosan itu adalah lahirnya gagasan terkait dengan kebijakan satu peta (one map). Satuan Tugas REDD+ juga berhasil mendorong adanya transparansi informasi di Kementerian Kehutanan yang sebelumnya sangat tertutup dan sulit ditembus, bahkan oleh sesama lembaga pemerintah sekalipun. Adalah juga dari hasil kerja di Satuan Tugas REDD+ pula yang akhirnya mendorong Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) untuk memasukkan sektor sumber daya alam sebagai bagian dari ruang lingkup kerja pemberantasan korupsi di Indonesia. Sehingga berangkat dari pengalaman kerja Satuan Tugas REDD+ pada waktu itu, muncul gagasan tentang perlunya lembaga khusus yang dapat meneruskan sejumlah kerja inovatif yang sudah dirintis oleh Satuan Tugas REDD+. Tanpa adanya kelembagaan khusus, sulit memastikan implementasi kebijakan pemerintah terkait perbaikan tata kelola kawasan hutan dan lahan gambut dapat berjalan baik hingga ke tingkat tapak. Selain lembaga ini perlu berada di bawah presiden, lembaga khusus ini juga dianggap perlu agar dapat memastikan semua kebijakan baik terkait dengan program maupun anggaran pemerintah baik di tingkat nasional dan di daerah bersinergi untuk memastikan berjalannya implementasi pengelolaan kawasan hutan dan gambut yang lestari di tingkat tapak. Lembaga ini juga dibayangkan harus mampu mengembangkan berbagai inovasi dan terobosan kerja yang dapat dibangun dengan melibatkan pihak-pihak di luar pemerintah seperti dengan masyarakat sipil, swasta, dan masyarakat setempat di desa-desa. Menggalang kerjasama antar pihak-pihak ini diperlukan dalam kegiatan yang bertujuan untuk melindungi, memulihkan, dan mengelola kawasan hutan dan gambut agar adil, lestari dan berkelanjutan. Oleh karena itu, mengapa kemudian di akhir masa kerja Satuan Tugas REDD+, pemerintah Susilo Bambang Yudhoyono menyepakati membentuk Badan Pengelolaan REDD+ di tahun 2013. Namun, tahun 2015 Presiden Joko Widodo memutuskan untuk membubarkan Badan ini (dan juga Dewan Nasional Perubahan Iklim). Banyak pihak yang menyesalkan karena pembubaran ini dilakukan, sepengetahuan saya, tanpa suatu kajian yang mendalam dan tanpa diskusi memadai untuk membuat keputusan itu. Barulah kemudian, setelah berdialog dengan para pegiat lingkungan, akhirnya presiden Jokowi sepakat untuk menggantikannya dengan membentuk Badan Restorasi Gambut (BRG). Fokus pada pengelolaan kawasan gambut memiliki alasan yang kuat karena konversi dan kebakaran lahan gambut adalah salah satu penyumbang terbesar besar emisi Indonesia. Data dari laporan pemerintah sendiri menunjukkan bahwa antara tahun 2001-2006, lahan gambut berkontribusi sebanyak 37 persen dari total emisi bersih Gas Rumah Kaca di Indonesia (INCAS, 2015). Lembaga khusus diperlukan untuk memastikan bahwa fokus pemerintah untuk menurunkan emisi dari lahan gambut tetap terjaga. Oleh karena itu, pembubaran BRG tanpa suatu kajian mendalam, dan apalagi tanpa menggantinya dengan suatu strategi kelembagaan yang jauh lebih baik dari itu akan dilihat oleh semua pihak sebagai indikator yang semakin memperkuat kesimpulan publik tentang ketidakpedulian pemerintah Jokowi pada persoalan lingkungan. Hal ini sejalan dengan kritik yang sudah banyak dilontarkan berbagai pihak terkait dengan rancangan undang-undang Omnibus Law Cipta Kerja yang dirancang pemerintah yang juga miskin inovasi dan terobosan yang menjamin pembangunan yang tidak mengabaikan pertimbangan lingkungan. Pelemahan kelembagaan khusus yang terkait dengan pengelolaan lahan gambut akan dibaca oleh banyak pihak sebagai ketidak seriusan komitmen pemerintah Indonesia untuk mendukung mitigasi perubahan iklim.

Kedua, alasan pemerintah bahwa kerja BRG tumpang tindih dengan kerja lembaga pemerintah yang lain itu bukan suatu alasan yang tepat untuk memutuskan bahwa lembaga seperti BRG tidak lagi diperlukan. Justru sebaliknya, lembaga khusus seperti ini tetap diperlukan untuk memastikan pengelolaan kawasan gambut di tingkat lokal dapat berlangsung secara lebih efektif dan tepat sasaran. Kawasan gambut, seperti halnya yang disampaikan oleh wakil Bupati Musi Banyuasin, Beni Hernedi, dalam acara diskusi live dengan Tempo, adalah suatu kesatuan lanskap yang pengelolaannya tidak dapat dipisah-pisah berdasarkan batas administrasi. Dengan demikian, diperlukan suatu komitmen kerja pemerintah yang lintas provinsi dan lintas kabupaten yang wilayah administrasinya masuk dalam satu lanskap kesatuan hidrologis gambut. Salah satu persoalannya adalah di soal kewenangan pemerintah daerah, khususnya kabupaten. Berdasarkan UU 23/2014 tentang pemerintah daerah, urusan kehutanan ditarik ke tingkat provinsi. Akibatnya tidak saja pemerintah Kabupaten tidak memiliki wewenang, tapi juga tidak dapat mengalokasikan anggaran daerahnya untuk keperluan mendukung pengelola kawasan gambut di dalam batas administrasinya. Padahal tanpa keterlibatan dan komitmen mereka termasuk ketersediaan anggaran di daerah, pengelolaan kawasan gambut tidak akan berjalan efektif di tingkat tapak. Kekosongan inilah yang salah satunya diisi oleh hadirnya lembaga khusus seperti BRG. BRG menurut bupati, wakil bupati, dan kepala desa yang diundang hadir dalam diskusi live Tempo tanggal 24 Juli lalu adalah mitra kerja yang kehadirannya dirasakan sangat membantu mereka mengatasi kebakaran hutan, merancang kebijakan pengelolaan gambut di daerah yang lebih baik, dan mitra dalam mengembangkan gagasan dan inovasi yang mengintegrasikan perlindungan, rehabilitasi, dan kebutuhan penghidupan masyarakat yang hidup di sekitar kawasan gambut. Membubarkan BRG akan membuat lubang besar di aspek tata kelola lokal dan penguatan kerjasama di tingkat tapak yang sulit tergantikan dengan cepat, sigap, dan efektif oleh kelembagaan pemerintah di tingkat pusat, sekalipun mereka punya komitmen yang kuat untuk mendukung adanya pengelolaan gambut secara lestari.

Ketiga, kerjasama dengan masyarakat setempat adalah salah satu kunci penting untuk menjamin keberhasilan pengelolaan lahan gambut di tingkat tapak. Betapapun baiknya kebijakan nasional tapi tanpa adanya kepastian dukungan masyarakat bersama pemerintah di tingkat desa dan kabupaten, maka semua kebijakan nasional yang baik dan progresif sekalipun tidak akan berarti banyak. Sebenarnya banyak kebijakan nasional yang cukup baik dihasilkan di masa pemerintahan Jokowi. Salah satunya yang diapresiasi masyarakat adalah kebijakan terkait dengan reforma agraria dengan skema beragam baik itu terkait dengan persoalan akses, yang ditunjukkan dengan program perhutanan sosial, hutan adat, dan kemitraan dengan perusahaan, maupun kebijakan yang memberikan kepastian kepemilikan lahan pada rakyat yang ditunjukkan lewat pelaksanaan program TORA (Tanah Objek Reforma Agraria) termasuk pengakuan atas tanah yang dikuasai oleh masyarakat adat. Salah satu persoalan terbesar dari pelaksanaan program yang sangat diapresiasi oleh banyak pihak adalah memastikan pelaksanaannya tepat sasaran dan berjalan efektif di tingkat tapak. Program Reforma Agraria yang diputuskan oleh presiden Jokowi juga dilaksanakan tanpa membentuk kelembagaan khusus Reforma Agraria yang sebenarnya dibutuhkan agar program ini berjalan efektif dari pusat hingga ke daerah dan tingkat tapak. Tanpa kelembagaan khusus ini sangat diragukan pelaksanaannya akan sesuai harapan ketika program dirancang karena tidak disertai adanya pengawasan dan pendampingan yang efektif dari tingkat pusat hingga ke daerah. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan yang dipimpin oleh ibu Siti Nurbaya memang memiliki komitmen kuat untuk melaksanakan program perhutanan sosial ini. Namun yang perlu juga digarisbawahi di sini, dibalik pencapaian yang dihasilkan KLHK selama ini, tidak dipungkiri kontribusi dari gerakan masyarakat sipil yang menjadi pendukung kuat dari program perhutanan sosial ini. Penyiapan dan pendampingan di tingkat desa dan kabupaten adalah salah satu dari sekian keterbatasan dari kerja lembaga di tingkat pusat seperti KLHK. Oleh karena itu membubarkan BRG dan membagi semua pekerjaan ke lembaga pemerintah yang ada tidak dapat otomatis membuat adanya pengelolaan yang semakin baik dan efektif terhadap kawasan gambut dari apa yang sekarang sudah berjalan pada saat ini. Lembaga khusus seperti BRG saat ini banyak melakukan inovasi untuk penguatan kelembagaan di tingkat desa dan kabupaten. Salah satunya inovasi ini adalah program desa peduli gambut yang dilakukan BRG dengan strategi pendampingan masyarakat yang dilakukan oleh sekitar 200an fasilitator lapangannya. Hal ini dapat dilakukan karena lembaga ini memiliki fleksibilitas untuk menggalang kerjasama dengan berbagai pihak pada berbagai level termasuk dengan dengan pihak-pihak di luar pemerintah. Memperkuat desa agar dapat mulai mengatasi kebakaran hutan menunjukkan kepada kita bahwa menyerahkan persoalan kebakaran hutan hanya ke BNPB itu bukanlah solusi ampuh, walaupun keterlibatan BNPB bukannya tidak diperlukan terutama di saat bencana tengah berlangsung. Yang perlu diingat oleh semua pihak adalah kebakaran hutan bukan sekedar persoalan bencana biasa karena akar masalahnya sangat erat kaitannya dengan persoalan struktural terkait dengan penguasaan lahan dan kawasan hutan. Ini juga berarti upaya penanggulangan kebakaran hutan tidak dapat sekedar hanya jadi tugas pokok KLHK semata. Seberapa besarpun komitmen KLHK, menekan angka kebakaran hutan di Indonesia adalah tantangan yang tidak mudah. Hal ini disebabkan membangun strategi yang efektif itu harus jauh sebelum kebakarannya itu terjadi. Idealnya adalah pada strategi pencegahannya yang untuk itu perlu melibatkan kementerian dan lembaga yang lintas sektor dan level. Penanggulangan kebakaran hutan yang setiap tahun terjadi hanya dapat berhasil apabila ada strategi yang level intervensinya ada dari mulai tingkat pusat, provinsi, kabupaten, hingga di tingkat tapak desa dan pemukiman masyarakat. Ini memerlukan lembaga yang terus berupaya mengembangan berbagai gagasan, inovasi, dan kerjasama yang strategis dengan berbagai pihak pada berbagai level.

Dari semua upaya itu hal yang paling sulit dilakukan pemerintah pusat adalah justru memastikan adanya kapasitas dan komitmen berbagai pihak di tingkat tapak. Tidak cukup dengan mengembangkan teknologi penginderaan jauh untuk memantau api, lalu dilanjutkan dengan mengirim tentara dan polisi seperti yang selama ini terjadi untuk menangkap masyarakat yang diduga sebagai aktor yang terlibat dalam kegiatan pembakaran lahan. Tidak juga cukup hanya dengan memperkarakan pihak-pihak yang ditengarai terlibat dalam praktek pembakaran ke pengadilan. Banyak studi telah dilakukan menunjukkan bahwa salah satu akar masalah yang memicu kebakaran hutan adalah bersumber dari konflik tenurial antara masyarakat setempat dengan perusahaan termasuk dengan negara. Membakar adalah bagian dari strategi klaim masyarakat yang merasa tidak diperlakukan adil oleh perusahaan dan negara. Ini adalah strategi perlawanan yang dalam istilah James Scott disebutnya sebagai “weapons of the weak” (senjata orang-orang yang lemah) (1985). Sehingga mengatasi kebakaran hutan tanpa juga menyelesaikan persoalan-persoalan struktural yang menjadi salah satu akar pemicunya tidak akan menghasilkan suatu penyelesaian yang adil dan berkelanjutan. Dan ini jelas masalah yang berada di luar kapasitas dan wewenang lembaga seperti BNPB.

Dukungan untuk memperkuat BRG tentunya bukan tanpa catatan. Keputusan tentang masa depan kelembagaan BRG harus berdasarkan suatu kajian evaluasi yang komprehensif. Pemerintah tidak diharapkan mengulang lagi seperti waktu membuat keputusan membubarkan Badan Pengelola REDD+ di tahun 2015 yang juga dilakukan tanpa kajian dan diskusi yang mendalam. Saya juga tidak menutup mata tentang perlunya melihat persoalan yang dapat ditemukan dalam organisasi ataupun program BRG selama ini yang memerlukan perbaikan penting. Namun kita tidak boleh juga memungkiri adanya program dan atau strategi yang juga inovatif dan progresif yang dilakukan oleh BRG yang perlu didukung, dilanjutkan, bahkan diperkuat. Janganlah sampai terjadi karena kita ingin membunuh tikus-tikus yang menggerogoti padi lalu yang kita bakar itu lumbung padinya. BRG ataupun apapun nanti itu namanya tidak dapat kita bubarkan semata-mata hanya perkara suka dan tidak suka, atau itu mengganggu atau tidak mengganggu. Keputusan pemerintah harus didasarkan pada sejumlah pertimbangan yang antara lain sudah saya jelaskan secara rinci dalam tulisan ini.