JACOB Fugger menulis surat Nadanya keras. Cerita ini menarik bila dnngat bahwa yang ia surati adalah Kaisar Karel ke-5, sementara Jacob Fugger hanya seorang saudagar. Hubungan semacam itu, terjadi di tahun 1523 di Jerman, agaknya boleh disebut sebagai benih kehidupan demokrasi modern. Sang kaisar tak bisa sepenuhnya menguasai sang saudagar. Sang saudagar, yang dalam zaman sebelumnya hanya dianggap faktor sepele, ternyata bisa menegur sang kaisar ketika yang terakhir ini tak bisa membayar utang. Demokrasi memang bermula dari suatu keadaan, ketika kekuasaan tidak lagi dianggap sebagai sesuatu yang bisa hidup dengan sendirinya dari dalam istana sendiri. Sejarah Eropa Barat menunjukkan ada sumber kekilatan yang mula-mula datang dari orang semacam Jacob Fugger. Dengan kata lain, kekuasaan tak lagi lahir dari laras senjata, melainkan juga dari pundi-pundi. Itulah sebabnya hak pilih dalam sejarah l ropa Barat bermula sebagai imbalan atas pembayaran pajak oleh rakyat. Itulah sehabnya mula-mula si miskin tak punya hak huat menentukan jalanna pemerintahan karena ia tak mampu bayar buat urusan pemerintahan. Tentu, ada yang tak adil dalam keadaan sepertl itu. Tapi bagaimanapun juga perubahan sosial yang terjadi, yang menyebabkan kaum bangsawan tak lagi bisa berkuasa sendirian, telah menegaskan satu hal: sumber kekuasaan itu mungkin datang dari takdir, tapi toh ada bagian rakyat yang jadi penopangnya yang kukuh. "Paduka Yang Mulia tak akan mampu mengamankan mahkota tanpa saya," begitu Fugger menulis dalam suratnya kepada sang maharaja. Ia perlu didengar. Namun tidak seluruh bagian dunia ini. mengalami sejarah seperti di Eropa Barat. Di India kuno ada juga setthi, saudagar yang memimpin satuan usaha dan berpengaruh dalam administrasi pajak kerajaan. Tapi kekuatannya sangat terbatas. Di Cina lama para saudagar pun dikontrol ketat. Juga di negeri Timur Tengah yang Islam, seperti pernah ditulis Louis Massignon, kekuatan politik satuan usaha swasta tak pernah setaraf dengan kekuatan politik gilda-gilda abad pertengahan Eropa. Di Mataram kita ada Amangkurat I. Rakyat dilarang berlayar berniaga. Akumulasi modal tak terjadi di luar jangkauan sang susuhunan. Akibatnya rakyat tak diperkenankan beroperasi sebagai sumber, apalagi pusat, kekuasaan tersendiri. Ketika kemiskinan semakin meluas di luar pusat pemerintahan, semakin jauh saja anasir bukan-penguasa yang bisa diterima sebagai anasir yang berdaulat. Lalu datanglah perjuangan kemerdekaan. Seperti nampak dalam pergerakan nasional kita, dari desa-desa kian kuat anasir bukan penguasa yang naik ke atas, ke tingkat yang berpengaruh. Bahkan selama revolusi fisik 1945, partai politik dan ketentaraan banyak mendapatkan tenaganya dari lapisan pinggiran itu. Walhasil, jika ditanya bagaimana "kedaulatan rakyat" bekerja, hari-hari itu orang agak dengan jelas bisa menunjukkannya. Tapi revolusi menghasilkan kemerdekaan. Perubahan besar kemudian memerlukan ketertiban. Pembaharuan pun butuh administrasi. Birokrasi menjadi penting. Dan semakin ia menentukan, semakin lemah pula arus yang datan secara kontinyu dari anasir d Iuar pemerintahan. Dan di duma yang tak pernah bisa sempurna, birokrasi yang begltu menjalar akhirnya sulit dikontrol. Penyalahgunaan wewenang dan kelambanan pada gilirannya tak dapat dielakkan. Di RRC, Mao mencoba membabatnya dengan "Revolusi Kebudayaan". Di AS, Ronald Reagan mencobanya dengan mencanangkan "pemerinrahan yang kecil". Di Indonesia kita berusaha dengan "pengawasan". Tapi di RRC Mao gagal dan di AS Reagan tak sepenuhnya berhasil. Di Indonesia mungkin masih perlu dicoba lagi suatu peri laku kenegaraan, yang mengenal jelas pembedaan antara pusat pengambilan keputusan dan birokrasi. Sebab bila pusat pengambilan keputusan juga lebur dalam birokratisasi, yang akan datang adalah kemacetan pengawasan. Apalagi di sini Jacob Fugger tak bisa diharapkan untuk menegur.