Sulardi
Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang
Landasan konstitusi penyelenggaraan pemilihan kepala daerah (pilkada) terdapat dalam Pasal 18 ayat 4 Undang-Undang Dasar 1945 yang menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. Pasal tersebut menjadi dasar hukum penyelenggaraan pilkada.
Dasar hukum itu telah mengalami beberapa kali perubahan dalam undang-undang. Pertama, dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, kepala daerah dipilih oleh DPRD. Kemudian, dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 mengatur bahwa gubernur, wali kota, dan bupati dipilih oleh DPRD. Tapi pasal ini hanya berlaku satu minggu, karena undang-undang yang disahkan pada 23 September itu diubah pada 2 Oktober 2014 melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 yang menetapkan gubernur, bupati, dan wali kota dipilih oleh rakyat secara langsung.
Pergantian regulasi ini menunjukkan bahwa kata "demokratis" pada Pasal 18 ayat 4 UUD 1945 itu ditafsirkan "dipilih oleh rakyat secara langsung", padahal demokrasi dapat dilakukan secara langsung maupun lewat perwakilan. Ada satu tafsir yang tidak pernah digunakan, yakni bahwa "demokratis" berarti "musyawarah mufakat". Musyawarah mufakat sesungguhnya merupakan demokrasi warisan leluhur bangsa, tapi tidak digunakan. Bangsa ini condong pada tafsir "demokratis" adalah pemilihan secara langsung oleh rakyat. Cara ini adalah cara liberal, yang dimunculkan pada akhir abad ke-18 oleh J.J. Rousseau.
Pada 2018, pesta demokrasi akan diselenggarakan di negara ini, yakni pilkada serentak yang meliputi 17 pemilihan gubernur, 115 pemilihan bupati, dan 39 pemilihan wali kota. Beberapa daerah yang menggelar pilkada antara lain Provinsi Jawa Timur, Jawa Tengah, dan Jawa Barat, serta Kota Malang. Deklarasi pencalonan dan baliho pasangan calon kepala daerah serta wakilnya sudah bermunculan di jalanan.
Maurice Duverger, ahli sosiologi politik Prancis, mengatakan pemilihan penguasa itu bisa dilakukan secara demokratis, otokratis, atau kombinasi keduanya. Dia mencontohkan adanya penguasa yang dipilih dengan ditunjuk atau pewarisan, kemudian diratifikasi oleh badan perwakilan yang dipilih secara demokratis.
Ketentuan dalam UUD 1945 hanya menyebutkan ihwal pemilihan secara demokratis. Dari titik inilah sesungguhnya tata cara atau mekanisme yang selama ini berlangsung dalam pilkada telah melanggar UUD 1945. Sebab, proses yang berlangsung tidak sepenuhnya menggunakan cara-cara demokratis, bahkan cenderung elitis dan oligarkis.
Cara-cara elitis terlihat dalam mekanisme pemilihan calon kepala daerah yang diajukan partai politik. Cara ini memang diatur dalam undang-undang, tapi sejak awal hanya pemimpin elite politik yang menentukan siapa yang akan dicalonkan. Mekanisme ini justru berlawanan dengan semangat demokrasi yang populis.
Lagi pula, pencalonan itu berbau oligarki. Kita maklum akan idiom "tidak ada makan siang yang gratis". Tidak mungkinlah pemimpin partai memberikan rekomendasi calon kepala daerah secara cuma-cuma. Apalagi bila calon itu berasal dari partai lain.
Maka, persyaratan konstitusi tentang pemilihan secara demokratis itu belum utuh. Beberapa tahap pemilihan kepala daerah masih dilakukan dengan cara-cara yang tidak demokratis. Padahal UUD kita menempatkan rakyat sebagai pemegang kekuasaan tertinggi: "Kedaulatan ada di tangan rakyat dilakukan berdasar Undang-Undang Dasar". Pilkada merupakan salah satu perwujudan demokrasi dan diatur berdasarkan UUD yang semestinya demokratis. Sayangnya, para politikus menafsirkan makna demokratis itu terbatas hanya pada tahap "pencoblosan" di hari pemilihan. Itulah yang diklaim telah dilakukan secara demokratis dalam pelaksanaan pilkada. Hal ini justru menunjukkan pilkada masih minus demokrasi.
Sudah saatnya mekanisme pilkada yang elitis dan oligarkis itu segera diperbaiki. Rakyat mesti dilibatkan dalam setiap proses pemilihan. Proses itu meliputi penentuan calon, baik dari gabungan partai politik maupun sendiri-sendiri. Cara itu bisa ditempuh melalui konvensi tiap-tiap partai politik untuk menentukan siapa yang akan mereka calonkan.
Selama ini partai politik terkesan membuka lowongan "pekerjaan untuk menjadi kepala daerah dan wakil kepala daerah" yang kemudian diproses melalui uji kepatutan dan kelayakan serta kesepakatan berapa mahar yang akan diberikan oleh pelamar. Jika terjadi kesepakatan pun belum ada kepastian si pelamar jadi dicalonkan karena penentu rekomendasi bukan pemimpin partai di daerah, melainkan di pusat. Lengkaplah sudah pilkada kita ini menjadi pilkada yang elitis, oligarkis, dan sentralistis.
Proses awal yang sudah tidak benar ini pastilah menghasilkan pemimpin yang tidak benar pula. Paling tidak orientasi kinerja kepala daerah terpilih bukan pada kepentingan rakyat yang memilihnya, melainkan pada partai yang mendukung pencalonannya.
